政府采购规范作为政府支出管理的要紧规范，在西方发达国家已广为应用。因为政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效益，它的影响已超越单纯的财政支出管理，涉及到对国民经济的宏观调控与国内国际经济合作范围。鉴于此，国内在打造社会主义市场经济体制过程中，有必要研究和探索，打造既具备中国特点又能与国际惯例接轨的政府采购规范。

一 、国内推行政府采购规范的意义与用途

（一）政府采购与政府采购规范

政府采购（又称公共采购）是指各级政府为了平时政务活动的拓展或者为公众提供公共服务的需要，根据法定的方法和程序，购买产品和服务的行为。

与一般采购相比，政府采购具备以下特征：

1．采购资金主要表现为政府性资金；

2．采购目的主如果达成政府职能；

3．采购范围广、规模大；

4．采购过程需要可以较充分地体现公平、公正、公开的原则；

5．采购规范一般是围绕政府的肯定时期的肯定目的而拟定的，具备较强的政策性。

政府采购规范是指有关政府采购的一系列法规、政策和规范的总称。其基本内容体目前以下四个方面：

1．政府采购法规：主要表现为各国分别拟定的合适本国国情的《政府采购法》，该项法规主要包含：总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。

2．政府采购政策：即政府采购的目的，采购权限的划分，采购调控目的的确立，政府采购的范围、程序、原则、方法办法，信息披露等方面的规定。

3．政府采购程序：即有关购买产品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价款确定、履约时间、地址、方法和违约责任等方面的规定。

4．政府采购管理：即有关政府采购管理的原则、方法，管理机构、审察机构与仲裁机构的设置，争议与纠纷的协调与解决等规定。

（二）国内打造政府采购规范的意义与用途

打造和推行政府采购规范在国内还刚刚起步，但政府支出中政府采购行为则一直存在。据有关方面测算，近年，国内政府采购日均量已达20亿元，年政府采购总量7200多亿元。长期以来，国内的政府采购表现为财政预算分配后各购买实体的分散采购形式。即：由财政部门每年依据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费，各支出单位依据需要自行购买。这与传统计划经济体制相适应，其中政府对财政资金的用法管理，体目前严格的物资审批中。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方法与“两个根本性转变”改革环境存在紧急的相脱节。一方面，社会主义市场经济如火如荼，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围愈加广泛；其次，适应市场经济的政府支出管理规范并未打造，财政资金用的监督管理机制不力。实质运行中不可防止地导致采购行为不规范；财政支出资金用效益低下；采购过程以部门或小集团利益为重并引发不同程度的“暗箱操作”和腐败行为；弱化政府、财政的宏观调控能力。

因此，探索、打造政府采购规范是体制转轨中财政预算支出管理改革的势必需要，而政府机构改革亦需要政府转变社会经济管理职能，社会主义市场经济进步呼唤政府采购规范的打造、完善和健全。

1．打造政府采购规范是社会主义市场经济条件下强化政府宏观调控的需要。现代市场经济的健康运行需要以市场为资源配置的主体，加大国家的宏观调控。财政政策和货币政策是政府达成宏观调控的两大政策工具。其中，政府采购规范是财政政策的要紧组成。因为政府采购的数目、品种和频率，影响着财政支出的总量和结构，反映肯定时期的财政政策，政府采购规范可以通过肯定的政策调节经济周期，熨平经济波动，起到调控国民经济，总量和结构有哪些用途。同时，政府采购还是政府体现政策意图，达到肯定政策目的的方法。如：政府以市场为纽带通过带有政策倾向的政府购买，支持民族产业进步；平衡区域差距；吞吐存货、平抑物价、维护生产者和买家利益等。

2．打造政府采购规范是社会主义市场经济条件下加大支出管理的客观需要。国内经济体制由计划向市场的转轨，楔入了市场机理和价值规律，追求支出效益最大化是支出管理的根本目的。同时市场经济是法制经济，其管理的方法需要符合法制化和规范化需要。政府采购规范以一系列规范的规定，加大了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响。监督和管理，有效地制约和规范了政府购买行为。对于节省财政资金，提升资金用效益和加大国有资产管理有要紧意义，是完善和健全国内财政政策的要紧举措。客观上有益于构建合适中国国情的政府资金分配与用效率机制，从而达到经济的规模效益与追求政府支出的边际效益。

3．打造政府采购规范是国内发展国际、国内两个市场，壮大民族经济的势必选择。伴随现代市场经济的进步，国际经济一体化趋势明朗。国内政府于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2020年向各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。因此，打造和推行国内的政府采购规范时不我待。它能够帮助国内从国际市场中获得价廉物美的商品和服务，达成国际贸易中的“比较优势”。同时也能够帮助借助从目前到正式开放政府采购市场的时间差训练和培训国内企业，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战。

4．推行政府采购规范是防腐倡廉，整顿财经秩序的要紧配套手段。政府采购规范有益于打造一种反腐倡廉机制，使政府采购行为置身于财政、审计、提供商和社会公众等全方位监督的机制当中，在公开、公正、透明的环境中运作，有效抑制了公共采购当中的各种腐败现象，有益于维护政府信誉，维护政府官员廉洁奉公的好形象。


2、政府采购的国际通行做法与启示

政府采购规范起来自于欧洲。从18世纪末开始，西方国家逐步开始实行政府采购规范，拟定相应的法律法规和打造管理机构，政府采购的主体也逐步由中央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展，并成为政府干涉经济的一种方法。近一个世兰己来，政府采购规范是大多数实行市场经济体制国家管理政府直接支出的基本方法，且已经推广到国际贸易范围。世贸组织的《政府采购协议》成为各国加入世贸组织谈判的要紧文件之一。

（一）海外政府采购规范的通行做法

1．政府采购规范的基本原则和目的。其原则主要有：货币价值最大化原则（即达成等价交换、物有所值，以最低的本钱投入，尽可能满足全体居民和纳税人的需要）；“三公”（公正、公平、公开）原则；角逐原则（以此激起国内外企业间的充分角逐）。政府采购规范的目的不同历史时期各不相同。尤其是现代市场经济的进步，政府经济职能内涵的扩大，政府采购成为政府干涉经济、推行宏观调控的要紧工具。政府采购的目的更趋多样化，如各国容易见到的保护民族产业，调节国民经济运行，促进就业等。

2．政府采购的基本模式。以政府采购的集中程度可分为三种采购模式：集中采购，即由一专门的机构负责本级政府所有采购如香港）；分散采购，即有限的物品集中采购，其它物品由各支出部门依据政府有关法规分散采购（如新加坡）。

3．政府采购的办法。主要包含招标采购和非招标采购两种。其中招标采购所占比率较大，且门槛价较低。它又包含公开招标、选择性招标、限制性招标几种。后两者一般是在特殊状况下用。如购买现有设施的配套部件、购买专利商品等。非招标采购具体方法灵活，如两阶段采购、询价采购、角逐性谈判采购、单一采购和小额采购等。

4．政府采购的管理机构。一般而言，政府采购的管理机构都设在政府财政部门，各自的权限因国而异，因其采购模式的不同而不同。主要职责包含：采购预算编制、拟定采购法规、对政府采购事务进行协调和管理、采购统计、采购剖析和评估、直接进行采购等。国际上大部分国家又将政策拟定机构与政策实行机构分开设置。

5．争议和仲裁。政府采购仲裁机构可分为由财政部门负责（如：新加坡、韩国等）、独立的仲裁机构（如：加拿大、日本等）和地办法院负责三类。解决的方法有通过争端调节的协商解决方法和法律仲裁。

6．有关法律规定。为加大政府采购的管理和监督，各国都备有一整套完整的法律体系（如美国《联邦政府采购政策办公室法案》、《联邦采购条例》、《合同角逐法案》等）。其中各国的基本法规是政府采购法和合同法，同时还配套有很多的有关法规。

（二）有关国际市场的政府采购协议

现在国际上有关多国政府问的政府采购协议主要有“东京回合”协议和“乌拉圭回合”协议，分别就有关政府采购的适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向进步中国家提供特殊的差别待遇、技术需要、投票软件、采购信息发布、争议处置等问题进行了详细规范。

（三）国际通行做法对国内的基本启示

1．各国的政府采购规范原则上虽无大出入，但具体的方法手段则各有不同。政府采购模式、运行机制、管理机构、仲裁部门，与采购办法上也都各有特点。这说明政府采购规范无肯定式，它是各国政府长期实践中逐步形成的合适本国国情的政府采购规范。所以国内在打造推行政府采购规范时，没现成的典范可以复制，而需要立足国情，同时吸收海外的一些适用做法，打造有中国特点的政府采购规范。

2．各国在推行政府采购规范过程中尽管具体手段不尽相同，但均有一套程序性的法规规范，尽量使政府采购过程和管理程化。规范建设法制先行。加大国内的有关立法建设，健全法制环境是推行政府采购规范中不容忽略的。

3．现在一些进步中国家认识到了国际采购市场对国内经济的重大影响，进入世贸组织的察看员行列。国内也应先申请成为察看员，准时知道WTO的最新动态，研究调整我们的对策，有备而战。

4．各国政府在推行政府采购规范之前和之后，都有一套保护民族工业，引导进行国内采购的手段。因此，国内在开放政府采购市场的过程中，应采取慎重的态度，有条件地开放，既要运用市场准入原则，与国际惯例接轨；又要借助国际规定和政策打折，限制市场开放的程度和范围，为国内企业提供有效保护。


3、国内政府采购规范的框架设计

（－）拟定国内政府采购规范的依据与原则

依据社会主义市场经济理论，借鉴国际惯例，从现有有关法律、法规和政策出发，立足于本国国情设计国内的政府采购规范。规范的拟定应遵循以下原则：

1．需要体现规范内含的基本原则，即：“三公”（即公正、公平、公开）原则、效率原则和角逐原则。

2．需要符合国内国情，具备可操作性。

3，应充分考虑国民待遇和保护民族产业。

4．规范的设计应体现政企分开、效率优先、规范科学，并且可以起到协调国民经济各方面有哪些用途。

（二）国内政府采购规范的基本框架

1．政府采购规范的适用范围与内容

（1）政府采购规范的适用范围。国内政府采购规范的适用范围应当确定为但凡用政府性资金的各类行政事业单位。具体包含：各类权力机关，行政机关、司法机关、事业单位等。从国际上看，很多国家将国有企业也纳入政府采购规范的适用范围，依据国内的国情，大家觉得：因为国内国有企业数目较多且状况复杂，从一个较长期来看，不适合纳入政府采购规范的适用范围，如此既有益于国有企业自主经营，预防行政干涉在企业的复归，也有益于政府采购规范相对独立地根据自己经济规律稳妥运行。

（2）政府采购规范的内容。所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。鉴于国内的实质状况，应在现在试点内容的基础上，逐步扩大范围，直到囊括全部应纳入政府采购范围的货物、工程和服务。

2．政府采购的资金来源

政府采购资金来源是指政府性资金。大家觉得：政府采购的资金来源宜界定为所有政府性资金。所谓政府性资金是指政府免费和有偿获得的各类资金，其界定标准是能否为政府学会和运用。主要包含：各级财政预算安排的资金，需要购买产品或者同意服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金。

3．政府采购模式

从国内的实质状况来看，因为各地经济基础差别非常大，同时，为了便于政府把握宏观调控指向，更大限度地节省资金，调动供需各方的积极性，在国内推行政府采购规范，其采购模式的选择宜使用集中和分散相结合以集中为主的模式。有条件的单位可以在有关部门授权的首要条件下进行分散采购。

4．政府采购的步骤

（1）选择政府采购方法。政府采购方法可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从国内推行政府采购规范的角度看，应选择以角逐性招标采购方法为主，其他采购方法合适合。

（2）“门槛价”的确定。所谓“门槛价”是指符合政府采购规范适用范围的支出单位，其采购规模达到规定的金额需要进行政府统一招标采购的价格，也是角逐性招标的最低限额。因为各国国情不一，其人均GDP比重差别较大，各国在确定“门槛价”时，其用的规范大相径庭；就是在同一国内部，中央与地方政府之间、地方各级政府之间所用的“门槛价”标准也不同，对于国内来讲，因为政府采购工作刚刚起步，各区域之间的财政经济水平存在较大差异，因此，在国内推行政府采购规范时，政府采购的“门槛价”也不应搞“一刀切”，应允许中央与地方政府之间、地方各级政府之间的采购“门槛价”存在肯定的差别；同时，伴随经济条件的进步变化，不同时期也应允许进行调整。

（3）提供商的资格确认。但凡在中国境内外庄册登记的企业、公司及其他提供货物、工程、服务的自然人和法人均有资格成为国内政府采购的提供商。为了保护民族工业、支持国有企业进步与进行国内宏观经济调控和调整优化产业结构，国内应在比较长的一段时间内（譬如15一20年）宜将提供商限定于国内，待条件成熟后，再逐步向海外开放。

（4）政府采购合同的签订与履约。一项政府采购事宜最后通过政府采购合同形式确定双方（或多方）当事人的责权利关系，该项政府采购合同以合同实行的方法终结双方（或多方）当事人民事法律贵任。

（5）政府采购信息的发布。依据政府采购规范需要，或有关达到角逐性采购标准需要由政府统一招标采购的详细采购信息，或是某项政府采购合同的履约详细情况，在指定的全国性报刊杂志或专门的政府采购信息报刊上通告公布，这是公开、公平、公正原则的要紧体现。

5．政府采购规范的运行机制

（1）政府采购管理机构的选择。大家觉得应设立各级政府的政府采购委员会，主要负责政府采购法规、政策的拟定、修订和监督实行。该机构可以不专门设置，只不过由有关部门（包含：财政部门、经贸委、行管部门、计委、外经贸、审计、工商、法院等）参与的协调性机构。借鉴国际经验，考虑政府采购管理业务性比较强，资金拨付量大，需要体现政府意图的特征，因此，可考虑将它常设机构设在财政部门（称作政府采购管理办公室），

其主要职责是：拟定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审察、批准和拨付采购款、拟定采购规章和各项规范、协调有关部门的关系。

（2）设置专司平时政府采购事务的“政府采购中心”。依据国内国情，应成立专门的政府采购中心（或者叫做政府采购公司），其性质是非盈利性事业法人，隶是各级政府，同意财政部门的业务指导与监督，其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位可以集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托入波取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。

政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系，也可以直同意理每个部门或单位的委托进行直接采购活动；因为遭到具体采购产品（劳务）和工程技术原因的限制，该中心还可以进行二级委托，譬如：委托专业中介机构从事具体的采购事宜。不管这种委托链条有多长，委托方和受托方都需要遵循政府采购原则。

中介机构则是具备独立行使政府采购资格的各种采购事务所，或有能力从事该项业务并经政府采购中心资格审察认同的其他机构，在同意政府采购中心委托的首要条件下，主要通过招标或其他有效角逐方法。选择合格的提供商推荐给用户，同时，同意政府采购中心所父馈的有关提供商提供产品（劳务）的水平或标书中规定的有关指标存在问题的投诉，并负责向仲裁机构对提供商提出席询乃至诉讼。

（3）政府采购争议的仲裁与机构选择。依据中国的国情，政府采购过程中涉及合同纠纷的，可由纠纷所在地工商管理部门进行仲裁，如对仲裁不服的，可交由当地法院进行判决；其他争议可由各级司法部门进行协调与裁决。

6．政府采购的监督。关于政府采购的监督可考虑分为两个方面：一方面是监督的方法与办法，主要应使用规范监督与法律监督并行，再辅之以行政监督；其次是监督机制的构建，对于在政府采购的事前。事中和事后监督，可考虑设置四重监督机制。第一层为各级财政部门的监督，侧重于对采购资金的用法进行监督，由于各级财政部门对政府采购的计划安排和实行最熟知；第二层为各级监察。审计和社会中介机构的监督，侧重于事后监督；第三层为各级人大常委会监督，侧重于规范和政策性监督；第四层为社会舆论监督，旨在发挥大众媒体的传播用途。


4、国内推行政府采购规范的政策建议

（一）近几年国内政府采购试点状况

国内自1996年进行政府采购试点工作以来，全国已有一半以上省市在不同程度上进行了试点，其试点范围从很容易操作的小汽车、办公设施扩展到小气车修理、保险、医疗设施、会议服务、管理信息管理软件构建、工程公开招投标等范围。其中最明显的效果在于节省了采购支出，提升了资金用效益。据统计，凡试点采购项目平均采购支出节省率都在10％以上。第二，规范了分配关系，初步堵塞了“人情采购、红包开路”的腐败漏洞，增强了财政的监督职能。除此之外，试点中各地政府采购都由有关专业人士参与操作，加大了支出决策的科学性和运作效率，防止了购置浪费和资金流失。

因为各地这项工作尚处于试点探索阶段，还存在一些问题，主要有：一是在政府采购的有关法规还未颁布的状况下，各地的政府采购活动不甚规范，尤其是管理体制还不顺，操作上也各行其是。各地暂行方法从内容、深度、范围上均有非常大差距；二是采购范围狭窄、采购方法单一，整个采购过程缺少有效的仲裁与监督；三是部分预算资金用部门在认识上存在误解，有抵触情绪，资金管理部门涉及到既得利益再调整，有碍政府采购规范的顺利推行；四是自觉运用政府采购规范来贯彻国家的经济政策与对经济运行民周期调节，在各地的试点行为中基本没体现。

（二）国内推行政府采购规范的政策建议

针对目前的试点状况，本报告建议如下：

1．尽快拟定《政府采购法》，使这项规范纳入法制化轨道，变无序为有法可依，同时配套拟定对全国政府采购工作具备指导意义的操作指南。

现在各地试点状况存在的很多不规范之处，需要拟定一部《政府采购法》。在国内推行政府采购规范或颁布推行《政府采购法》之前，可以考虑在国内已有些政府采购试点经验基础上，借鉴国际通行做法，拟定一套在全国具备指导意义的《政府采购操作指南》，在《操作指南》中应明确政府采购的有关政策性和技术性问题，将角逐性、透明性、规范性放在第一，遵循“三公”原则、效率原则、可操作性原则，以达到政策一致、操作规范、运行有序的目的。

2．以政府采购试点为基础，总结经验，逐步推进。第一应加大对政府采购规范的宣传力度，以提升政府、用户和提供商的思想认识。第二，在试点中应逐步扩大政府采购范围，先是扩大易于操作的物品采购，再是加强非物品采购所占比重，探索其有效的运作方法；可考虑在拥有政府采购的全国大中城市的机关和全额拨款的事业单位进行试点；重视采购办法的多元化和科学化，健全有关配套手段。

3．改革现行预算管理与会计核算规范

打造国内的政府采购规范，需要全方位改进现行的预算管理规范和运行机制。

（1）改革财政专项预算资金的拨付管理规范，打造与政府采购规范合适套的财政专项预算资金管理方法。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的基本建设、设施购置、会务、房子修缮、汽车购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的方法在t总预算中单独编札不再搞条块分割，而应以实物的形式由政府采购中心根据财政批准的政府采购计划统一发放到各用单位。

（2）改革现行总预算会计规范，使之与政府采购规范相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，年度终了又层层上报经费用状况，汇编决算。实行政府采购规范后，财政部门不再简单地接预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约状况直接向提供商拨付货款（支出）或在总预算中将采购资金划转政府采购中心支出，降低资金流动的中间环节。因为这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需层层上报，财政总会计可依据支出数额直接办理决算。同时，在预算资金支付规范改革的基础上，应设计新的支付凭证，增加“拨付所属资金”会计科目，进行以拨作支核算，对招标采购过程中发生的标书制作费、招标代理费或手续费等以“政府采购本钱”会计科目在预算会计中加以核算和反映。

（3）改革现行单位预算会计核算规范。长期以来，国内行政事业单位用政府性资金进行购买性支出，一旦资金泼付到位，基本上就从财政管理或政府监督中脱离出来，对其存续状况、处置状况很难学会，导致部分国有资产流失或重复购置。实行政府采购规范后，采购品用户在接到采购中心的有关凭据后，一方面以“专项拨款”科目对接财政或政府采购中心“拨付所属资金”科目进行明细核算；其次，分类构建资产帐户，年度终了，采购中心和用户向财政机关报送会计报表时，对政府采购品均应单独以一张报表加以反映。

（4）改革现行国家金库规范。实行政府采购规范后，国家金库的有关方法中应明确允许财政办理直接拨款的方法，并拟定相应的操作方法，这种方法与正在探索改革的国库单一帐户的管理方法可以吻合。

4．打造完善政府采购的基础性工作

依据国际惯例，结合国内实质状况，大家觉得至少有以下几项基础性工作需要打造完善：

（1）打造一支合格的政府采购队伍。政府采购是一项系统工程，其中招标投标又是一门专业性较强的管理学科，因此，需要从事政府采购的员工应该是拥有扎实的专业理论常识，又具备非常强的业务操作能力的复合型人才。为此，亟待对政府采购管理职员和具体操作职员进行培训，使其素质提升以胜任政府采购工作。只有经过培训并考核合格后，方能在财政部门或有关部门进行注册登记，获得执业资格。因此，可考虑打造注册采购师规范，将政府采购队伍建设纳入规范化轨道。

（2）打造全国统一的政府采购数据库管理信息管理软件。运用电子计算机互联网数据传输查看系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供用户（包含：政府采购管理机构、提供商、研究部门、大专院校等）随时进行调用。待条件成熟后，可考虑或有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系与采购信息上国际网络。

（3）拟定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购过程进行监督和考核。

（4）创办“政府采购信息报”，即时发布各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验与政府有关采购政策。